Programma Aanpak Stikstof (PAS) voorgelegd aan Europees Hof van Justitie


Van meet af aan is de vraag gerezen of het PAS in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Bij twee uitspraken van 17 mei 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State nu prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie.

Met het PAS, zoals deze werd vastgelegd in de Natuurbeschermingswet 1998 en inmiddels in de Wet natuurbescherming, beoogt de Nederlandse wetgever een systeem te bieden waarin enerzijds ruimte ontstaat voor nieuwe ontwikkelingen en anderzijds is geborgd dat de stikstofdepositie op overbelaste Natura 2000 gebieden niet toeneemt. 

De regels met betrekking tot de bescherming van Natura 2000 gebieden zijn gebaseerd op de Europese Habitatrichtlijn. De beperking van de neerslag van stikstof op stikstofgevoelige habitattypen vormt daarvan een belangrijk onderdeel. Omdat stikstof tot op grote afstand van de bron neerslaat en de 118 Natura 2000-gebieden met overbelaste stikstofgevoelige habitats en leefgebieden verspreid over Nederland liggen, is voor veel projecten, zoals woningbouw, de aanleg van wegen, industrie en veehouderij, nabij en op grote afstand van Natura 2000-gebieden een vergunning vereist waarbij de gevolgen van de daardoor veroorzaakte stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden dienen te worden beoordeeld. De vergunningverlening voor deze projecten stagneerde omdat de beoordeling complex is en kostbaar voor initiatiefnemers. 

Het PAS beoogt dit probleem op te lossen. Daartoe is een systeem ontwikkeld, waarin de bestaande depositie veroorzakende bronnen zijn opgenomen, en is ten aanzien van die uitgangssituatie een overkoepelende passende beoordeling gemaakt. Met behulp van de zogenoemde AERIUS calculator kan vervolgens worden berekend of voor een bepaalde ontwikkeling nog voldoende ruimte beschikbaar is. 

Een uitzondering op de vergunningplicht geldt voor projecten en andere handelingen die geen andere negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied hebben dan stikstofdepositie, terwijl die depositie een bepaalde drempel- (0,05 mol N/ha/jr) of grenswaarde (1 mol N/ha/jr) niet overschrijdt of het project of andere handeling op een grotere afstand gerekend tot het Natura 2000-gebied wordt gerealiseerd dan is vastgesteld voor hoofdwegen (3 km) of hoofdvaarwegen (5 km). Voor projecten en andere handelingen die onder de hiervoor genoemde grenswaarde vallen, maar een stikstofdepositie op een stikstofgevoelig habitat in een Natura 2000-gebied veroorzaken die hoger is dan 0,05 mol N/ha/jr geldt wel een meldingsplicht. De grenswaarde wordt verlaagd naar 0,05 mol N/ha/jr wanneer uit AERIUS Register blijkt dat ten aanzien van een hectare van een stikstofgevoelige habitat in het betreffende Natura 2000-gebied 5% of minder van de depositieruimte voor grenswaarden beschikbaar is. Voor projecten en andere handelingen die de grenswaarde overschrijden geldt de vergunningplicht onverkort.

Uitspraken

De Afdeling oordeelt in beide uitspraken van 17 mei 2017 (uitspraak 1, uitspraak 2) kort gezegd dat vooralsnog onvoldoende is aangetoond dat al die projecten (of andere handelingen) die onder de drempelwaarde blijven tezamen de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet kunnen aantasten. Meer in het bijzonder is de vraag of het PAS in overeenstemming is met artikel 6 leden 2 en 3 van de Habitatrichtlijn, waarin wordt verlangd passende maatregelen worden getroffen en dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied mogen de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project geven nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

De maatschappelijke gevolgen van de verwijzing van deze zaken naar het Hof van Justitie zijn groot, zo benadrukt de Afdeling. De beantwoording van de prejudiciële vragen is van belang voor veel ontwikkelingen in Nederland. In de periode vanaf de inwerkingtreding van het PAS op 1 juli 2015 tot 31 december 2016 zijn 3103 meldingen gedaan en 4299 vergunningen aangevraagd voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, zoals de realisering van woningbouwlocaties, de aanleg van wegen, uitbreiding van industriële activiteiten en ontwikkelingen in de veehouderij. De Afdeling heeft het Hof dan ook gevraagd om deze zaken met voorrang te behandelen.

Voorlopig oordeel

Over een aantal aspecten van het PAS is door de Afdeling al een voorlopig oordeel gegeven. Zo oordeelt de Afdeling dat een nadere onderbouwing nodig is van enkele keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en de daarbij behorende passende beoordeling. Met name dient een nadere onderbouwing te worden gegeven van de keuze en omvang van enkele buffers en marges waarmee in het PAS rekening is gehouden bij de voorspelde daling van de stikstofdepositie. Deze vragen raken in de kern de berekende omvang van de depositieruimte. Daarnaast zijn er vragen over de aannames en berekeningen van de depositiebijdrage van de autonome ontwikkelingen. Deze vragen hebben betrekking op de verdeling van de depositieruimte over de verschillende segmenten, in het bijzonder of binnen de depositieruimte voldoende ruimte is gereserveerd voor autonome ontwikkelingen. De Afdeling acht waarschijnlijk dat deze gebreken zodanig hersteld kunnen worden dat het PAS ongewijzigd of in bijgestelde vorm, dat wil zeggen met minder depositieruimte of met bijstelling van de reservering van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen, doorgang kan vinden. De Afdeling ziet in deze gebreken dan ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Zij overweegt daartoe als volgt. In paragraaf 4.2.6 van het PAS zijn de uitgangspunten voor de verdeling van de depositieruimte in de eerste en tweede helft van het tijdvak (zes jaar) van het programma beschreven. Daaruit volgt dat 60% van de ontwikkelingsruimte voor segment 2 beschikbaar is voor toedeling in de eerste helft van het tijdvak en 40% voor toedeling in het tweede tijdvak. Voor segment 1 (de prioritaire projecten) geldt een dergelijke verdeling niet, maar de verwachting bestaat dat de ontwikkelingsruimte voor dit segment niet geheel zal zijn benut in de eerste helft van het tijdvak.

Meer informatie

Wilt u meer weten over dit onderwerp dan kunt u contact opnemen met Floris van Galen via T. 071 535 80 50 of per mail vangalen@tk.nl

 

31/5/2017
door Floris van Galen
Floris  van Galen

Floris van Galen

Advocaat

“Gedreven specialist omgevingsrecht. Werkt voornamelijk voor de publieke sector. Doceert staats- en bestuursrecht aan de Leidse Universiteit.”

Sectoren: Publieke sector, Vastgoed & Projecten

CV via LinkedIn

T +31 71 - 535 80 50 / +31 6 10 41 12 45
E vangalen@tk.nl